Galileo Violini
Il 13 ottobre scorso una storica dichiarazione di Stati Uniti, Egitto, Qatar e Turchia apriva il cammino al cessate il fuoco a Gaza e, circa un mese dopo, il 17 novembre, alla Risoluzione 2803 dell’ONU, che invitava i Paesi membri a partecipare e appoggiare un Board of Peace, «amministrazione transitoria con personalità giuridica internazionale che determinerà il quadro e coordinerà il finanziamento per la ricostruzione di Gaza, in conformità con il Piano globale e in modo compatibile con i principi del diritto internazionale pertinenti, fino a quando l’Autorità palestinese non avrà completato con successo il suo programma di riforme».
La stessa risoluzione prevedeva la creazione di una Forza Internazionale di Stabilizzazione. Si ebbero solamente due astensioni (Federazione Russa e Repubblica Popolare Cinese) nella votazione quasi unanime del 17 novembre. La Federazione Russa sottolineò l’ampiezza del mandato attribuito a Washington riguardo alle modalità operative del Board of Peace e della Forza Internazionale di Stabilizzazione e il rischio di compromettere definitivamente la soluzione dei due Stati. La Cina, invece, evidenziò la debolezza del legame tra Consiglio di Sicurezza e Board e ritenne insufficiente la richiesta di rapporti scritti.
Il mandato della Risoluzione è specifico: circoscritto alla transizione post-conflitto di Gaza, di durata temporalmente definita (due anni) e ancorato al sistema delle Nazioni Unite tramite la richiesta di rapporti scritti di periodicità semestrale al Consiglio di Sicurezza, quegli stessi non ritenuti sufficienti da Pechino.
Sono le forme tipiche di un meccanismo multilaterale classico: limitato nel tempo, territorialmente delimitato e inserito in una catena di responsabilità intergovernativa, con la previsione di donatori, consueta per il sistema delle attività extra-budget delle agenzie del Sistema delle Nazioni Unite.
L’invito del presidente Trump a una sessantina di capi di Stato e di governo a partecipare al Board of Peace e a far sì che i rispettivi Paesi ne fossero membri fondatori è stato accolto da circa la metà.
Il Board che Trump ha registrato con l’Ordine Esecutivo 14375, pubblicato il 22 nel Federal Register degli Stati Uniti, come una “Organizzazione Internazionale Pubblica” che gode delle esenzioni, privilegi e immunità corrispondenti, è, nel caso, accompagnato dalle consuete dichiarazioni di tutela dell’ordinamento degli Stati Uniti. Porta il nome e si rifà alla Risoluzione 2803, ma «che cos’è un nome? Ciò che noi chiamiamo rosa, anche con un altro nome, avrebbe lo stesso profumo».
All’inverso di quanto si chiedeva Giulietta Capuleti, qui operano le polisemie: lo Statuto del Board of Peace trumpiano ha introdotto significative modifiche nelle finalità, nelle modalità di partecipazione e nella durata del Board, attribuendo inoltre un ruolo e diritti speciali a Trump, non ex officio come presidente degli Stati Uniti, ma come signor Donald Trump.
Il Board di Trump è un organismo ampio, flessibile e opera al di fuori dei consueti meccanismi di accountability multilaterale. La sua composizione è discrezionale, non soltanto espressione dell’adesione degli Stati all’invito ONU; il perimetro geografico e tematico non è più quello rigidamente definito della Striscia di Gaza ma, per usare un’espressione cara alla nostra Presidente del Consiglio, l’orbe terracqueo, includendo ulteriori crisi globali, dall’Ucraina ad altri possibili contesti di instabilità; l’orizzonte temporale è aperto e non definito: andrà oltre la stessa vita del presidente Trump e continuerà con il suo successore. Non omnis moriar, il presidente può dire con Orazio: exegi monumentum aere perennius. Questa eccezionalità atemporale conferisce un carattere sistemico che molti vedono minaccia al sistema ONU.
Il Board, nella versione Trump, presenta un profilo politico e giuridico diverso dallo spirito della Risoluzione ONU cui nominalmente si richiama.
Politicamente, i temi della prospettiva delle riforme palestinesi e la soluzione dei due Stati, cruciali nella Risoluzione, sono assenti.
Giuridicamente, i principali aspetti critici sono: il suo carattere di club, con membri privilegiati — quelli con quota di ingresso di un miliardo di dollari — e altri temporanei (solo per tre anni). Per alcuni dei Paesi aderenti tale cifra è irrisoria: il loro PIL è di centinaia di miliardi di dollari; ma per otto Paesi un miliardo di dollari è oltre il 2% del PIL e per altri quattro oltre l’1%. I casi limite sono rappresentati da Kosovo e Mongolia, il cui PIL è di circa 10 e 17 miliardi, rispettivamente. Si avrebbero quindi, come all’ONU, membri permanenti e non permanenti, ma questo status non sarebbe definito in base a criteri di rappresentatività o di responsabilità collettiva, bensì di capacità finanziaria, promovendo il finanziamento da strumento a titolo di legittimazione istituzionale.
Queste criticità non sono tecnicismi: incidono direttamente sulla natura dell’organismo e sulla legittimità che esso può rivendicare. Un conto è una struttura istituita dal Consiglio di Sicurezza, con mandato specifico e controlli periodici; altro è una struttura ibrida, promossa dal capo di Stato di una singola potenza, sia pure utilizzando il riferimento ONU come cornice simbolica. Non se ne assumono vincoli e limiti e si introducono numerose e inconsuete prerogative di carattere personale: nomina del successore, diritti di veto, espulsione dei membri.
La reintroduzione di una dimensione carismatica e personalistica della leadership rimette in discussione un processo storico iniziato alla fine del Settecento. L’eliminazione della legittimazione “per grazia di Dio” e la sostituzione con quella fondata sulla volontà della nazione e sulle istituzioni rappresentative hanno richiesto più di due secoli, superando la Santa Alleanza e modelli pre-costituzionali, fino a quando, nel 1906, anche la Russia ebbe una Costituzione. Il XX secolo ha consentito l’affermazione dell’ordine multilaterale moderno, oggi messo in discussione dallo Statuto del Board trumpiano.
La governance politica asimmetrica del Board e la mancanza di solidi meccanismi di controllo collettivo hanno certamente condizionato il respingimento dell’invito da parte di alcuni Paesi, mentre altri, come il Vaticano, hanno dichiarato che studieranno la proposta.
Un aspetto delicato è il ruolo del Comitato Esecutivo. Il Board of Peace rischia di evolvere in un assetto di governance ibrido, collocato in una posizione ambigua tra un meccanismo intergovernativo e una piattaforma di coordinamento guidata dai donatori, con ampie competenze, ma privi di una soggettività giuridica internazionale. Se tale ibridazione può offrire flessibilità nel breve periodo, essa comporta anche rischi strutturali: abbandono della catena di responsabilità giuridica, diluizione delle responsabilità, squilibrio tra capacità finanziaria e legittimità giuridica, ridotta coerenza con le norme e le pratiche tipiche dei processi di peacebuilding fondati su mandato ONU. In un contesto fragile come Gaza, dove la ricostruzione è inseparabile dai diritti, dalle istituzioni e dalla coesione sociale di lungo periodo, queste ambiguità non sono meramente procedurali, ma incidono direttamente sulla sostenibilità della transizione post-conflitto. Tali criticità sono state poste in evidenza pochi giorni fa dal Segretario Generale delle Nazioni Unite e la cartina di tornasole potrebbe essere la scadenza del primo rapporto scritto che, secondo la Risoluzione 2803, deve essere presentato dal Board entro sei mesi.
In Italia, la prima reazione della Presidente del Consiglio all’invito è stata di gradimento e di disponibilità a far parte del Board. Era in Corea. Forse non aveva letto con attenzione la lettera di invito o lo Statuto allegato; altrimenti sarebbe stata probabilmente più cauta prima di dichiarare che l’Italia era pronta a fare la sua parte, che era felice dell’invito e che avrebbe potuto fare la differenza. Quelle prime dichiarazioni furono registrate e interpretate dal presidente Trump nel senso che l’Italia — o meglio Meloni — fosse “disperatamente” desiderosa di entrare nel Board e lo avrebbe fatto dopo un semplice atto parlamentare.
In realtà, le obiezioni in Italia erano anzitutto di carattere costituzionale. Il problema, per uno Stato sovrano, di sedere in un organismo retto da uno Statuto come quello del Board ha dato luogo a un dibattito concentrato soprattutto sui limiti posti dall’articolo 11 della Costituzione. Esso «consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo». Questa è stata la base giuridica della partecipazione italiana a missioni e organismi multilaterali: fondamento intergovernativo e cornice normativa condivisa.
In occasione del suo recente incontro con il cancelliere Merz, la presidente Meloni si è dichiarata ottimista. Ha affermato che avrebbe proposto al presidente Trump i cambiamenti necessari a risolvere il problema.
È difficile immaginare quali possano essere senza modificare l’impianto dello Statuto; così come appare improbabile che il presidente Trump possa accettare una richiesta che causi una perdita di immagine presso la propria base.
E, senza un cambiamento profondo, esiste in Parlamento una maggioranza disposta a entrare in un’organizzazione il cui presidente può, in qualunque momento, espellereial nostro Paese senza onere di argomentazione? Il ritiro dell’invito al Canada non insegna nulla?
L’attuale Governo in più occasioni ha mostrato di avere idee innovative di diritto internazionale, a volte anche in contraddizione (Crans-Montana vs. Salis), con un passato recente. La Presidente non può limitarsi a candidare il presidente Trump al Premio Nobel per la Pace. Sarebbe servitù volontaria, buona per una tesi di laurea in letteratura francese: Attualità di Étienne de La Boétie: Giorgia Meloni, un case study.
Il Paese ha diritto di sapere che cosa intenda proporre. L’articolo 87 della Costituzione assegna al Presidente della Repubblica un ruolo preciso in materia di trattati internazionali.
La probabilità che tali cambiamenti siano ritenuti dal presidente Trump compatibili con il suo disegno complessivo non appare elevata. Ma, ammesso e non concesso che il Parlamento approvi i cambiamenti che il presidente Trump voglia o possa recepire, potrebbe sorgere un conflitto istituzionale qualora l’istanza finale ritenesse che essi non rispettano limiti che l’ordinamento costituzionale considera non negoziabili.
Il punto centrale non è se l’Italia debba contribuire alla ricostruzione di Gaza — obiettivo pienamente coerente con la nostra vocazione internazionale — ma con quale strumento e a quali condizioni.
Queste osservazioni non negano aspetti positivi del Trump Board né escludono che possa trattarsi di un’iniziativa interessante per la pace regionale e mondiale, ma richiamano la necessità di un continuo confronto con le finalità che ne sono all’origine: il Board può essere uno strumento utile e innovativo, ma non vanno sottovalutati i suoi potenziali germi di sviluppi preoccupanti per la stabilità geopolitica mondiale. Non si può ignorare la freddezza di Paesi chiave — non solo gli altri membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, ma anche Giappone e Germania — e l’assenza dei Paesi BRICS non è di buon auspicio.
Comunque, confonderlo con il Board of Peace previsto dalla risoluzione ONU significa oscurare una differenza sostanziale tra un meccanismo giuridicamente delimitato e una costruzione fluida, personalizzata e potenzialmente espansiva. Chiarire questa distinzione non indebolisce l’impegno internazionale per Gaza, ma al contrario ne rafforza la credibilità, evitando di coltivare illusioni che finirebbero per indebolirci sul piano internazionale.
Se l’Italia non potesse partecipare drettamente al Board e se questo strumento supererà le criticità discusse, può contribuire in molte maniere al processo. Nulla osterebbe a che, nell’attuale formulazione, trovi uno spazio nel Comitato Esecutivo. Non mancano personalità dello stesso livello degli ex primi ministri, dei CEO di multinazionali o dei presidenti di banche di sviluppo che ne fanno parte. Se le sue ambizioni personali o il suo spirito di servizio lo dovessero suggerire alla signora Meloni, si offra. A titolo personale può farlo. Ma l’Italia — che non fu fondatrice dell’ONU per la sciagurata esperienza che seguì il suo ritiro dalla Società delle Nazioni — agisca nelle sedi a ciò deputate: le istituzioni delle Nazioni Unite.
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